2014년 전국 토지출양 수지 상황 (재정부 종합사 2015.3.24)
2014년 중국 경제발전이 뉴 노멀 시대에 진입하고 고정자산 투자 증가속도가 둔화되면서 토지시장이 침체된 모습을 보이고 있고 토지출양 수지 규모가 소폭 증가하였음.
一. 2014년 전국 토지출양 수입 상황
2014년 전국 토지출양 수입은 42,940.30억위안으로 2013년 대비 3.1% 증가하였음. 그 중 입찰•경매•공시 및 합의 출양 대금은 37,956.43억위안으로 1.7% 증가하였고; 보충 납부한 토지대금은 1,886.89억위안으로 1.1% 감소되었으며; 할당토지 수입은 935.94억위안으로 5% 증가하였고; 토지임대 등 기타 수입은 2,161.04억위안으로 43.1% 증가하였음. 2014년 토지출양 수익에서 적립한 교육자금, 농경지 수리 건설자금은 각각 631.97억위안과 643.84억위안으로 각각 22.4%와 25.4% 증가하였음.
(一) 토지출양 수입 증가에서 나타난 주요 특징
1. 증가 속도가 분기마다 반락하였음. 분기별로 볼 때 1분기에는 40% 증가했고 2분기에는 14.2% 증가했으며 3분기에는 0.5% 증가했고 4분기에는 21.6% 증가하면서 분기마다 반락하는 태세를 나타냈음. 2013년 하반기 체결한 토지출양계약 대금의 지속적인 분할 국고 상납이 1분기 증가폭이 컸던 주요 이유임. 2분기부터 부동산 투자 증가 속도가 반락하고 분양주택 거래량이 줄어들면서 각 지에서 토지 구매 의욕의 하락세가 나타났고 이러한 정서가 점차적으로 토지시장에서 확산되었음.
2. 지역분화가 뚜렷함. 지방 경제발전의 차이와 부동산 시장 분화의 영향을 받아 토지시장 수요가 분화되는 국면이 형성되었고 토지출양 수입 증가속도의 지역 차이도 뚜렷하게 나타났음. 그 중 동부지역은 24,605.86억위안으로 7.0% 증가했고 전국 토지출양 수입의 57.3%를 차지하며; 중부지역은 10,483.35억위안으로 0.8% 감소했고 전국 토지출양 수입의 24.4%를 차지하며; 서부지역은 7,851.09억위안으로 2.6% 감소했고 전국 토지출양 수입의 18.3%를 차지하였음. 각 성(省)의 상황을 볼 때 베이징(北京), 톈진(天津), 후난(湖南), 산시(陝西), 칭하이(靑海), 시짱(西藏) 등 16개 성(省)이 플러스성장을 보였고 랴오닝(遼寧), 헤이룽쨩(黑龍江), 하이난(海南), 윈난(雲南) 등 15개 성(省)이 마이너스성장을 보였음.
(二) 토지출양 수입 증가폭 반락의 주요 원인
1. 투자 증가속도의 둔화로 인한 토지 수요 부진. 2014년 투자 증가속도 둔화의 영향을 받아 공업저장용 토지, 부동산용 토지에 대한 수요가 줄어들었음. 2014년 전국 국유건설용지 실제 공급면적은 60.99만헥타르로 2013년 대비 16.5% 감소하였음. 그 중 공업•광업 저장용 토지는 14.73만헥타르로 29.9% 줄어들었고 2014년 전국 국유건설용지 실제 공급면적의 24.2%를 차지하며; 부동산용 토지는 15.14만헥타르로 25.5% 줄어들었고 전국 국유건설용지 실제 공급면적의 24.8%를 차지하며; 기초시설 등 기타 용도의 토지는 31.12만헥타르로 1.9% 줄어들었고 전국 국유건설용지 실제 공급면적의 51.0%를 차지하였음.
2. 부동산 시장의 불황에 따른 토지 출양면적의 축소. 부동산 시장의 지속적 불황의 영향을 받아 전국 토지 출양면적은 27.18만헥타르로 2013년 대비 25.9% 감소하였음. 그 중 주택용 토지는 26.1% 감소하였음. 2014년 토지출양계약의 계약금액은 3.34만억위안으로 2013년 대비 20.6% 줄어들었음. 그 중 동부•중부•서부 지역의 토지 출양면적은 각각 30.7%, 23.1% 및 21.3% 줄어들었고 동부•중부•서부 지역의 토지출양계약 계약금액은 각각 21.9%, 15.6% 및 22.2% 감소하였음.
3. 토지 자원의 결핍으로 인해 토지 가격이 상승된 반면 상승폭은 반락. 토지 자원의 결핍 특히 양질 토지가 갈수록 줄어들면서 토지 가격이 지속적으로 상승하였으며 공업용 토지의 가격이 안정적으로 상승한 것을 제외하고 기타 토지의 가격 상승폭은 분기마다 반락하였음. 2014년 전국 105개 주요 모니터링 대상 도시의 종합 토지가격, 상업•서비스업용 토지가격, 주택용 토지가격의 전년동기대비 상승율은 각각 1분기의 7.6%, 8.2%, 9.5%에서 4분기에는 5.2%, 3.9%, 4.8%로 반락하였으며; 공업용 토지의 전년동기대비 상승율은 1분기의 5.2%에서 4분기에는 6%로 반등하였음.
二. 2014년 전국 토지출양 지출 상황
2014년 전국 토지출양 지출은 41,210.98억위안으로 2013년 대비 0.8% 증가하였음. 2007년부터 시작해서 전국 토지출양 지출은 정부성기금 예산에 전액 편입시켜 관리하고 있음. 따라서 현행 토지출양 수입은 "총수입"으로 원가보상 성격의 비용도 포함하고 있음. 이와 상응하게 토지출양 지출도 크게 두가지 유형으로 분류됨. 첫번째 유형은 원가적인 지출로 토지 징수•철거 보상 지출, 토지출양 전의 초기 개발 지출, 토지 징수 대상 농촌주민 보조 지출 등을 포함하며 이 유형의 지출은 정부가 토지 징수•비축•정리 등 단계에서 우선 대지급하는 원가이고 토지출양 수입을 통해 회수하며 기타 용도로 사용이 불가능함. 두번째 유형은 비원가적인 지출로 토지출양 수익에서 원가적 지출을 공제하고 남은 금액으로 배정하며 법에 따라 도시건설, 농업•농촌, 보장성 주거 안정 프로젝트 세가지 용도로 사용함으로써 도농 주민이 토지 가치 증가에 따른 수익을 공유하고 있음. 2014년 전국 토지출양 지출은 다음과 같은 주요 특징을 보였음.
(一) 원가적 지출의 증가폭이 비원가적 지출의 증가폭을 소폭 하회했고 차지하는 비율은 2013년과 동일한 수준을 유지하였음. 2014년 토지 징수•철거 보상 지출, 토지출양 전의 초기 개발 지출, 토지 징수 대상 농촌주민 보조 지출에 사용된 토지출양 수입은 33,952.37억위안으로 2013년 대비 0.7% 증가하였고 총 지출의 82.4%를 차지함으로써 2013년도와 동일한 비율을 유지하였음. 원가적 지출을 공제한 2014년 당년도에 형성된 토지출양 수익은 8,987.93억위안으로 2013년 대비 13.3% 증가하였으며 전국 토지출양 수입의 20.9%를 차지하였음. 2014년 도시건설, 농업•농촌, 보장성 주거 안정 프로젝트 등 비원가적 지출에 실제로 사용된 토지출양 수익은 7,258.61억위안으로 2013년 대비 1.1% 증가하였으며 전국 토지출양 수입의 17.6%를 차지함으로써 2013년도와 동일한 비율을 유지하였음.
(二) 원가적 지출 중 토지 징수•철거 보상 지출이 소폭 줄어들었고 토지개발 지출이 비교적 빠른 속도로 증가하였음. 원가적 지출 중에서 토지 징수•철거 보상 지출은 21,216.03억위안으로 2013년 대비 2.5% 감소하였고 원가적 지출의 62.5%를 차지하였으며; 토지출양 전의 초기 개발 지출은 9,206.38억위안으로 2013년 대비 7.3% 증가하였고 원가적 지출의 27.1%를 차지하였으며; 토지 징수 대상 농촌 주민 보조 지출 및 토지출양업무 지출 등 기타 원가적 지출은 3,529.96억위안으로 2013년 대비 5.1% 증가하였고 원가적 지출의 10.4%를 차지하였음. 토지 징수•철거 보상 지출의 감소는 주로 2014년 사용한 신규증가 건설용지 면적이 2013년 대비 41.5% 줄어들면서 징수면적도 따라서 줄어들었기 때문이며; 토지출양 전 초기 개발 지출의 증가는 주로 각 지역에서 "정리 완료 토지" 출양 정책을 실행함에 따라 토지출양 전의 초기 개발•정리 강도를 한층 더 확대했기 때문임.
(三) 비원가적 지출 중 도시건설 및 보장성 주거 안정 프로젝트 지출이 지속적으로 늘어났고 농업•농촌 지출이 소폭 줄어들었음. 2014년 도시건설 지출에 사용된 토지출양 수입은 4,063.02억위안으로 2013년 대비 7.6% 증가하였고 비원가적 지출의 56%를 차지하였음. 보장성 주거 안정 프로젝트에 사용된 지출은 760.10억위안으로 2013년 대비 5.3% 증가하였고 비원가적 지출의 10.5%를 차지하였음. 그 중 판자촌 개조 지출은 182.52억위안으로 98.3% 증가하였음. 농업•농촌 지출은 2,435.49억위안으로 2013년 대비 9.3% 감소되었고 비원가적 지출의 33.6%를 차지하였음. 그 중 농촌 기초시설 건설 지출은 428.90억위안으로 17% 감소되었고; 농업 토지 개발과 기본 농경지 건설 및 보호 지출은 1,146.72억위안으로 19.5% 감소되었으며; 교육 지출은 377.07억위안으로 3.2% 증가하였고; 농경지 수리 건설 지출은 482.80억위안으로 27.6% 증가하였음. 농업•농촌 지출이 축소된 주요 원인 : 첫번째는 각 지에서 보다 과학적이고 신중하게 신형 도시화를 추진하면서 단순한 대규모 철거 및 대규모 건설 방식을 더 이상 취하지 않음에 따라 2014년 농촌 기초시설 건설 지출이 감소되었기 때문임. 두번째는 신규 증가 건설용지 사용면적이 대폭 줄어들면서 2014년 신규 증가 건설용지 유상 사용비 수입이 2013년 대비 19.6% 줄어들었고 따라서 농업 토지 개발과 기본 농경지 건설 및 보호 등 지출도 줄어들었기 때문임.
三. 현행 토지출양 수지 관리상의 주요 문제점
(一) 법과 규정을 어기고 토지를 사용하는 현상이 여전히 심각함. 국토자원부의 통계에 따르면 2014년 전국에서 발각된 토지 관련 불법 사건은 총 81,420건으로 연루된 토지 면적은 총 4.09만헥타르임. 토지 관련 법•규정 위반이 다양한 형식으로 이루어졌는 바 토지 징수와 관련해서는 비준받은 면적을 초과하여 징수, 비준 없이 징수, 월권 비준 문제가 가장 심각했고; 토지 공급과 관련해서는 거짓 "입찰•경매•공시"를 통해 합의 방식으로 경영성 토지와 공업용 토지 공급, 규정을 어기고 할당 방식으로 토지 공급, "정리가 완료되지 않는 토지" 출양, 저가 출양 등 현상들이 발생하면서 토지출양 수입이 심각하게 유실되었음.
(二) 토지출양 수입 징수 관리가 제대로 이뤄지지 못하고 있음. 일부 지방은 토지출양 수입의 부족 징수, 징수 연기, 감면 및 반환 행위가 존재하며; 일부 지방은 토지출양 수입의 국고 납입 및 정부성기금 예산 편입이 지체되고 있으며; 일부 지방은 투자 유치 과정에서 토지 개발, 장려금 등 명목으로 토지출양 수입을 반환하는 변칙적인 방식으로 토지출양 수입을 감면해 주고 있으며; 일부 지방은 도농 건설용지 증감 연결 시범 프로젝트의 토지출양 수입을 국고로 상납하지 않고 있음.
(三) 토지출양 지출 관리가 규범적으로 이루어지지 못하고 있음. 일부 지방은 규정에 따라 토지 징수 대상 농촌 주민들에게 철거 보상금을 전액 지급하지 아니하였고; 일부 지방은 토지출양 수입을 건물 수선•신축, 공용 차량 구매, 수당•보조금•보너스 지급, 행정경비 지출 보전, 융자 플랫폼 회사에 출자 등 다른 용도로 사용하였고; 일부 지방은 토지출양 지출 예산을 대충 편성하고 예산 집행 과정에서 임의적으로 지출을 추가하는 등 현상이 존재함.
四. 토지출양 수지관리 강화 정책 건의
(一) 토지 감찰•감사 제도를 개선한다. 첫번째, 토지 징수 및 공급 정책의 집행 상황에 대한 감찰을 강화하여 토지 징수 및 공급과 연관된 법•규정 위반행위를 제때에 조사•처리하고 시정하며 토지 징수 및 공급 관리를 규율한다. 두번째, 토지출양 수지 감사제도를 수립 및 개선하여 토지출양 수지 관리 감사를 지방 재정예산 집행상황 연도감사의 주요 감사 내용에 포함시키고; 지방 고위층 지도 간부에 대한 경제책임 감사에서 토지 징수•비축•정리•공급 및 수지 관리를 중점적으로 감사한다. 세번재, 토지 감찰 및 감사 결과를 지방 지도 간부에 대한 평가•임명•해임•장려•징계의 중요 근거로 삼는다.
(二) 토지 특혜 정책을 전반적으로 정리한다. 각 지방이 투자 유치 과정에서 실행하는 토지 특혜 정책을 전반적으로 정리하고 각 지방이 출범한 토지출양 수입 납부 감면•연기 정책을 폐지하며; 각 지방과 각 부서는 국무원의 승인 없이 기업에게 토지출양 수입 특혜를 부여하는 정책을 제정하지 못하며; 각 지역과 각 부서가 이미 제정한 징수 후 반환, 수지 조작, 재정 장려금 또는 보조금 등 변칙적인 감면 정책을 포함한 토지출양 수입 관련 특혜정책은 일절 폐지한다.
(三) 토지출양 수입 징수 관리를 강화한다. 토지공급계약 집행 관리를 강화하고 국토부서는 계약에 정한 기한과 액수에 따라 토지출양 수입을 납부하지 않은 업체와 개인을 위하여 국유토지사용증 수속을 처리하거나 분할하여 증서를 발급하지 아니한다. 토지출양 수입을 직접 국고에 상납하는 방식을 원칙으로 하되 국고 직접 상납이 일시적으로 불가능하여 비조세수입 수취•납부 시스템을 통해 국고로 상납해야 하는 경우 규정된 기한내에 토지출양 수입을 전액 국고로 입금시켜야 한다. 토지출양 수입 재정 전문계정을 전격 취소하고 경과계정을 취소하여 토지출양 수입이 지체없이 국고로 전액 입금될 수 있도록 보장한다.
(四) 토지출양 수입 사용 관리를 규범화한다. 토지출양 수입의 사용은 반드시 토지 징수•철거 보상, 토지 징수 대상 농촌 주민의 사회보장 보조 등 항목에 중점적으로 사용하고 농업•농촌, 보장성 주거 안정 프로젝트에 대한 지원을 지속적으로 확대한다. 규정을 어기고 토지출양 수입을 건물 수선•신축, 공용 차량 구매, 수당•보조금•보너스 지급, 행정경비 지출 보전, 융자 플랫폼 회사에 출자 및 대외투자 등 용도로 사용하는 것을 엄격히 금지한다.
(五) 토지출양 수지예산 결산 관리를 강화한다. 토지출양 수지예산 관리제도를 확실하게 실행하여 토지출양 수지예산 편성에 대해 구체적으로 규정하고 토지출양 수입예산을 엄격히 집행하며 토지출양 수지예산 결산안을 동급 인민대표대회에 보고하는 제도를 개선하고 토지출양 수지정보 공개제도를 수립 및 개선한다. 토지출양 수지 재고자금을 활성화 시키고 토지출양 수지 이월자금이 당년도 수입의 30%를 초과하는 경우 규정에 따라 일반 공공예산을 전입시켜 통일적으로 배정하고 사용함으로써 자금 사용의 효율성을 진일보 제고시킨다.
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